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Atti meramente confermativi: natura giuridica ed individuazione. Il Consiglio di Stato tratteggia lo stato dell'arte. Nota a Cons. Stato n. 2564/2017 e Cons. Stato n. 3513/2017.

Venerdì, 08 Settembre 2017

Atti meramente confermativi: natura giuridica ed individuazione. Il Consiglio di Stato tratteggia lo stato dell'arte. Nota a Cons. Stato n. 2564/2017 e Cons. Stato n. 3513/2017.
Atti confermativi, natura giuridica ed individuazione. Il Consiglio di Stato tratteggia lo stato dell'arte.  Nota a Cons. Stato n. 2564/2017 e Cons. Stato n. 3513/2017.
 
Preliminarmente occorre inquadrare le fattispecie in oggetto sotto il profilo sistematico per in seguito far emergere le conseguenze rilevanti sotto il profilo processuale. L'azione amministrativa è rivolta ex lege alla realizzazione di uno scopo o fine pubblico.
Com'è noto, in generale l'atto amministrativo deve essere adottato da una Pubblica Amministrazione nell'esercizio di una potestà amministrativa riconosciuta dalla legge per la cura di un interesse pubblico. Si distingue tra meri atti amministrativi, intesi come ogni dichiarazione di volontà, conoscenza o giudizio compiuta da un soggetto della P.A. nell'esercizio di una potestà amministrativa, e provvedimenti amministrativi, frutto di una sequela di atti che dà luogo al procedimento, all'esito del quale viene adottato per l'appunto il provvedimento, inteso come manifestazione di volontà del potere amministrativo, volta alla cura di un concreto interesse pubblico e diretta a produrre unilateralmente effetti giuridici nei rapporti esterni con i destinatari. In base alla natura dell'attività amministrativa espletata, suole distinguersi tra atti amministrativi derivanti da amministrazione attiva, che mira a realizzare i fini propri della P.A. e che si realizza attraverso l'emanazione di provvedimenti amministrativi; attività di controllo, che consiste nel sindacato delle attività di amministrazione attiva secondo diritto (controllo di legittimità) ovvero in applicazione delle regole di buona amministrazione (controllo di merito); attività consultiva, che dà luogo ad atti non provvedimentali che constano in manifestazioni di giudizio. Al riguardo vengono quindi in rilievo i cc.dd. atti confermativi, la cui finalità è proprio quella di confermare il contenuto di un precedente atto. È infatti per essi discussa l'inclusione nella categoria degli atti di amministrazione attiva ovvero degli atti di controllo. Ciò in quanto suole distinguersi tra conferma propria ed impropria, intendendo col primo termine la conferma in senso proprio e con il secondo l'atto meramente confermativo.
A tal proposito si evidenzia l'intervento delle due recenti pronunce del Consiglio di Stato con cui, da un lato, sono stati espressamente stabiliti i tratti discretivi tra le predette tipologie di atti confermativi (cfr. Cons. St., III Sez., n. 2564 del 30.5.2017) e, dall'altro lato, sono state rilevate le conseguenze di tale distinzione sul piano processuale (cfr. Cons. St., VI Sez., n. 3513 del 17.7.2017).
Secondo la costante giurisprudenza elaborata in tema di atti di conferma è infatti pacifico che, per stabilire se si tratti di un atto meramente confermativo ovvero di conferma in senso proprio, occorre verificare se l'atto successivo sia stato adottato o meno sulla base di una nuova istruttoria ed una nuova ponderazione di interessi.
Premesso che elemento comune delle due categorie è che gli stessi provengano dalla stessa amministrazione che ha emanato il provvedimento oggetto di conferma, sulla base del predetto criterio è dunque lapalissiano che ricorra l'atto di conferma qualora la sua adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacchè "solo l'esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco ed un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può dare luogo ad un atto propriamente di conferma in grado, come tale, di costituire un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione". Ricorre invece l'atto meramente confermativo quando la P.A. "a fronte di un'istanza di riesame, si limita a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione" e per ciò non impugnabile.
Com'è peraltro noto, precisa la successiva pronuncia di Palazzo Spada, la distinzione rileva sul piano processuale in quanto, da un lato, "la conferma si sostituisce integralmente al precedente provvedimento" con efficacia ex tunc divenendo fonte di disciplina del rapporto amministrativo, assorbendolo e rendendo dunque irrilevante la sua mancata impugnazione e risultando pertanto autonomamente impugnabile da parte dell'interessato; di guisa che deve essere dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, l'eventuale giudizio pendente sul precedente provvedimento (per così dire, sostituito). Dall'altro lato, "l'atto meramente confermativo non è autonomamente impugnabile" in quanto non integra un'autonoma determinazione della Amminstrazione, ma solo la sua manifestazione del rifiuto pregiudiziale di riesame. La circostanza poi che il nuovo provvedimento provenga da una soggetto diverso, sia pure qualora i due provvedimenti abbiano il medesimo contenuto, esclude aprioristicamente che possa trattarsi di conferma in senso proprio, non essendo ammessa tanto l'attitudine di tale provvedimento ad assorbire il precedente, quanto la sua capacità di sostituirlo nella disciplina del rapporto. In tale ipotesi i due provvedimenti producono infatti i loro effetti in maniera del tutto autonoma, così determinando, in caso di mancata tempestiva impugnazione del primo provvedimento, l'inammissibilità – per difetto di interesse – del gravame avverso il secondo. Ciò in quanto, il privato non troverebbe alcuna utilità dall'annullamento giurisdizionale del secondo provvedimetno a causa degli effetti ormai consolidatisi derivanti dal primo atto non impugnato, in virtù dell'evidenziata autonomia.
Tale ultimo argomento non è tuttavia stato trattato dalle pronunce in esame e si auspica, pertanto, una prossima definizione di situazioni in tal senso presentatesi.
 
Contributo elaborato dall'Avv. Paola Fusco

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